Selezione della ditta per l’esecuzione lavori di ricostruzione privata, regole da tenere

Nel 2018 abbiamo trasmesso a tutti gli ordini professionali tecnici delle Regioni colpite dal sisma il seguente parere tecnico, che descriveva alcuni spunti operativi e consigli sull’effettuazione del confronto concorrenziale per l’individuazione dell’impresa esecutrice dei lavori di ricostruzione nel post sisma del centro Italia.
La richiesta derivava da una verifica effettuata su di un numero campione di richieste di confronto concorrenziale giunte alle imprese della stessa rete, da cui, il più delle volte, si è individuata una criticità in ordine ai criteri e griglie di punteggio di valutazione poste a base della selezione.
La problematica ha riguardato l’adozione di criteri e sub-criteri sproporzionati, contraddittori, contro legge e a volte anche vessatori nei confronti delle imprese di costruzione.
Non si mette in nessun modo in dubbio la buona fede dei tecnici impegnati, che di certo hanno avuto difficoltà ad impostare le procedure di confronto per più motivi che supponiamo possano derivare :
– dalla mancanza di esperienza in attività analoghe, essendo la selezione un’operazione non effettuata ordinariamente dai tecnici;
– dal vuoto normativo per l’espletamento di tale importante fase della procedura di ricostruzione;
– da un’interferenza creata dalle committenze con richieste fuorvianti.

LA NORMATIVA
Prima di tutto, c’è da dire che la norma non definisce quale sia il soggetto attuatore responsabile del confronto concorrenziale, ma è pacifico che la mansione sia tecnica e riguardi necessariamente i tecnici, amministratori di condominio, presidenti di consorzio e non già il beneficiario del contributo.
La normativa della ricostruzione originariamente imponeva che:
– l’impresa va scelta con “procedura concorrenziale” (art. 6 comma 13 DL 189/2016); i privati, per beneficiare dei contributi per la ricostruzione, devono scegliere l’impresa alla quale affidare i lavori tramite procedura concorrenziale, scegliendo tra le varie, la migliore offerta;
– l’Ord. n. 19 Ricostruzione Pesante (Art. 9, comma 4 lett. b) imponeva originariamente che «l’impresa incaricata di eseguire i lavori, scelta tenendo conto in misura significativa del ribasso sui prezzi di elenco tra almeno tre ditte mediante procedura concorrenziale intesa all’ affidamento dei lavori alla migliore offerta …»
L’affidamento dei lavori di ricostruzione privata doveva, quindi, tener conto significativamente dello sconto offerto dalle imprese coinvolte e di qualcos’altro di non ben definito.
Nel Gennaio 2018, con successiva Ordinanza n. 46 del 10 gennaio 2018, cambiano le cose e la situazione, sia per la ricostruzione leggera che pesante diventa:
“l’indicazione dell’ impresa incaricata di eseguire i lavori, scelta tra almeno tre ditte mediante procedura concorrenziale intesa all’ affidamento dei lavori alla migliore offerta …”

E’ arrivata poi l’ordinanza 85 del 24/01/2020 che ha reso possibile la trattativa diretta con l’operatore economico, per cui facoltativamente il tecnico incaricato e il beneficiario possono scegliere se tratta con una pluralità di soggetti o con uno solo. Il fatto che sia una trattativa diretta implica che in ogni caso deve esserci a base di contrattazione un’offerta dell’impresa.

Nella situazione vigente, viene richiesto in ogni caso un riferimento al ribasso sul prezzi: si ritiene, quindi, che la selezione debba necessariamente guardare al fattore prezzo, almeno in parte.
Sull’ effettuazione di gare solo prezzo non c’è nulla da dire: la comparazione di due numeri non richiede particolare destrezza e non nasconde difficoltà.
Ma vediamo invece la questione di altri aspetti che possono essere presi in considerazione quando saranno impiegati criteri non legati al prezzo.
Come detto, la normativa della ricostruzione non ci indica strade percorribili sugli aspetti che possano essere presi in considerazione, in attesa che il Commissario dia qualche indicazione puntuale in merito, non possiamo che fondare il nostro confronto sulle norme esistenti impiegabili per analogia e in particolare con quello che avviene negli appalti pubblici, dove per le gare da affidarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per la definizione della migliore offerta sulla base della qualità/prezzo, avviene qualcosa di perfettamente calzante con la nostra situazione.
Potrebbe essere semplicemente che il Commissario abbia dimenticato di rimandare la questione nell’ alveo degli appalti pubblici, al D. Lgs. 50/2016, come per molte altre cose ha fatto per la ricostruzione privata (SOA per dimostrazione requisiti tecnico economici organizzativi, limiti al subappalto al 30%, white list e altro).
Il comma 6 dell’art. 95 del Codice Contratti Pubblici, che prendiamo in perfetta analogia (e non avendo altre indicazioni da poter richiamare), definisce che, quando il criterio è la qualità / prezzo, possono essere inseriti a punteggio:

1. la qualità, che comprende pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità per le persone con disabilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, quali OSHAS 18001, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell’ opera o del prodotto, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni;
2. il possesso di un marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30% del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto stesso;
3. il costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici (riferiti all’ intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio), con l’obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione;
4. la compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9 aprile 2013, relativa all’ uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni;
5. l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’ appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’ influenza significativa sul livello dell’ esecuzione dell’appalto;
6. il servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica;
7. le condizioni di consegna quali la data di consegna, il processo di consegna e il termine di consegna o di esecuzione.

Detto questo, compreso un primo macro insieme di scelte che potrebbero essere prese in considerazione in maniera libera e senza alcun limite numerico, potremmo dire che, per specificità delle questioni riguardanti la ricostruzione, dovremmo evitare:

1. le migliorie di difficile misurazione, che complicherebbero la comparazione delle offerte e la selezione (ad esempio: maggiore efficienza energetica, maggiore livello sicurezza, maggiore funzionalità, migliore estetica ecc…);
2. le migliorie che riguardano la sostituzione di materiali e modifiche ai lavori da realizzare in opera, la ricaduta in una variante ancor prima di iniziare i lavori creerebbe la posticipazione dell’avvio dei lavori e la ritrattazione del progetto presso l’USR;
3. le migliorie che richiedono lavoro burocratico aggiuntivo per le imprese in fase di confronto concorrenziale (organizzazione cantiere, schemi di montaggio, soluzioni da adottare, rendering, modifiche al piano di sicurezza ecc…), in quanto si produrrebbe un aggravio di procedura non sostenibile oggi dalle imprese;
4. le migliorie che sbilanciano i rapporti tra le parti, ad esempio il carico da parte dell’impresa dell’accollo economico, degli imprevisti, regalie di lavori, o che l’impresa prosegua i lavori senza ricevere i pagamenti in quanto si produrrebbe uno sbilanciamento dei rapporti o ancor peggio la ricaduta in clausole contro legge.

Ci sono anche altri aspetti che la giurisprudenza degli ultimi anni ci suggerisce di valutare:

1. i criteri non devono mai riguardare aspetti soggettivi dell’impresa, ma capacità di eseguire i lavori: va bene il possesso di certificazioni di organizzazione e processo, come va bene la modalità di realizzazione di un lavoro analogo, non va bene il maggior numero di lavori eseguiti (penalizzerebbe le nuove imprese);
2. attenzione poi a non fare commistione tra elementi di qualificazione e aspetti da inserire a punteggio: non possiamo dare punti per attestazioni SOA, né per il possesso del DURC. Come noto sono requisiti minimi di partecipazione e non premialità. Il requisito va posseduto necessariamente, mentre una premialità può o non può esserci. Tutto quello che riguarda la SOA non può, pertanto, essere inserito a punteggio in quanto già è verificato a priori. La SOA riguarda il possesso di personale idoneo, i mezzi e le attrezzature, la forza economica e l’esperienza pregressa dell’impresa;
3. può invece essere assegnato un punteggio positivo a chi non ricorre al subappalto come affermato dal TAR Piemonte in una recente pronuncia sempre per gli appalti pubblici che prendiamo in analogia;
4. può essere assegnato un punteggio positivo all’ impresa che dimostra la migliore idoneità operativa nella zona dove eseguire i lavori, attraverso idonea iscrizione alla camera di commercio locale e possesso di spazi idonei all’ attività: uffici, dormitori, depositi;
5. non può essere assegnato un punteggio negativo a chi ha più cantieri aperti, in quanto non è comprovabile il numero dei cantieri e questo criterio non definisce una migliore esecuzione come non determina una riduzione dei tempi di svolgimento;
6. non possiamo altresì premiare chi non ricorre all’ associazione tra imprese, o partecipa ad un consorzio, rete, o cooperativa; andremmo in qualche modo a discriminare forme incentivate dalla legge per favorire l’accesso alle commesse di piccole-medio imprese, oltre che ledere il sacrosanto principio di libertà di organizzazione dell’imprenditore;
7. dovremmo, infine, evitare di chiedere offerte sul tempo: la scadenza certa di un cantiere si tutela con clausole contrattuali e penali, non con la richiesta di promesse facilmente eludibili.

Per concludere, dovrebbero essere impiegati aspetti logici e comprovabili legati strettamente ai lavori; dovremmo tentare di non divagare in schemi complessi e non dimostrabili che rischierebbero di farci finire in un contenzioso con le imprese in fase di selezione o in contestazione da parte dell’Ufficio Speciale per la Ricostruzione.
In sintesi, si dovrebbero cercare di impiegare pochi criteri (facilmente quantificabili e verificabili) che hanno a che fare con i lavori da eseguire e non su altri aspetti al margine.
In questo modo, affrontando così la selezione, non si aggrava il lavoro alle imprese, si imbastisce una selezione semplice e lineare da gestire, non si inciampa in irragionevolezza, né in sproporzione.
Si evidenzia, poi, l’importanza di assegnare un numero massimo di pagine da produrre in sede di presentazione dell’offerte (due, tre, A4 per sub-criterio), così da non aggravare il lavoro di valutazione, come quello di produzione dell’offerta.
Altro aspetto fondamentale per non cadere in contestazione, riguarda l’obbligo logico e di correttezza commerciale di predeterminare a monte i criteri posti alla base della selezione.
Al momento della richiesta di invito a presentare la proposta per il confronto concorrenziale, i criteri devono essere espressi e determinati con certezza.
Evidenziamo, infine, che la giurisprudenza e lo stesso art. 6 comma 13 DL 189/2016 definiscono che l’effettuazione di una gara effettuata in maniera illegittima può comportare l’esclusione dal contributo pubblico, oltre che eventuali responsabilità civili e penali per amministratori e presidenti che assumono la qualifica di incaricato di pubblico servizio, ai sensi dell’articolo 358 del codice penale, art. 31 DL 169/2016.

REQUISITI DI GARA
Altra criticità rilevata riguarda l’incomprensione da parte dei tecnici dell’attestazione SOA, che, come noto, dimostra il possesso dei requisiti tecnici, economici, organizzativi di un impresa ad eseguire un determinato lavoro.
Proprio per il significato che l’attestazione SOA possiede in gara non si debbono andare a richiedere ulteriori aspetti e caratteristiche già contenuti in essa.
Non possono essere richiesti: bilanci, fatturati, mezzi e manodopera posseduti , in quanto l’attestazione SOA dimostra proprio questi.
Per dare un esempio: è come se la Polizia Stradale ci fermasse alla guida della nostra auto e ci facesse dei quiz di scuola guida anziché chiederci la patente.
Prestare poi attenzione a non definire ulteriori requisiti: la norma non ci lascia questa discrezionalità, come fa, invece, per le premialità di punteggi  di gara.
Quindi, non utilizzare impropriamente requisiti di gara previsti dal D. Lgs. 50/2016 per servizi quali ad esempio: referenze bancarie, fatturati, bilanci.

GARANZIE ALLA CORRETTA ESECUZIONE LAVORI
La normativa per gli appalti pubblici, da sempre, ha equiparato, per la realizzazione delle opere pubbliche, la possibilità di garantire la corretta esecuzione attraverso cauzione o fidejussione (art. 103 del D. Lgs. 50/2016).
Per questo, avendo le due modalità eguale efficacia, si invitano i tecnici locali a prevedere l’una o l’altra modalità in via alternativa e in maniera non sproporzionata (equivalente al valore dei lavori).

28/04/2020

Direzione Renovo